Dostęp do informacji publicznej i ochrona informacji niejawnych

Dostęp do informacji publicznej odgrywa bardzo istotną rolę w urzeczywistnianiu zasady jawności działań administracji publicznej. Stanowi fundament państwa prawnego w XXI wieku. Brak regulacji prawnych odnoszących się i gwarantujących dostęp do informacji publicznej skutkowałby brakiem nadzoru nad działalnością władzy publicznej oraz powodował nieosiągalność wszelkich informacji o działaniach i rozstrzygnięciach organów państwowych.

Dostęp do informacji publicznej – wprowadzenie

Dzięki swobodnemu dostępowi do informacji publicznej, każdy obywatel ma możliwość dokonania swobodnej oceny wszelkich działań administracji państwowej. Najważniejszym aktem prawnym w Polsce, odnoszącym się do dostępu do informacji publicznej jest ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27). Bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, a w dalszej kolejności także i jego obywateli, odgrywa natomiast odpowiednia ochrony informacji niejawnych. Kwestie dotyczące ich ochrony zostały uregulowane w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U.2023.756 t.j. z dnia 2023.04.21).

Czym jest informacja publiczna?

Nie sposób na wstępie nie odnieść się do tego czym jest informacja publiczna. Art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera definicję informacji publicznej. Jest to każda informacja o sprawach publicznych stanowiąca informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 3 tejże ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Należy zaznaczyć, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu.
Które podmioty są obowiązane do udostępniania informacji publicznej?

Ustawa szczegółowo określa podmioty, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów;
6) reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców;
7) partie polityczne.

W jaki sposób udostępnia się informację publiczną?

Ustawa wskazuje sposoby udostępniania informacji publicznej. Należą do nich:
• ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej;
• udostępnienie informacji publicznej na wniosek;
• wstęp na posiedzenia organów administracji publicznej;
• udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia;
• umieszczenie informacji publicznych w Centralnym Repozytorium Informacji Publicznych;
• wyłożenie lub wywieszenie informacji w miejscach ogólnie dostępnych lub zainstalowanie w tych miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z jej treścią.

Warto podkreślić, iż dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny.

W jakim terminie należy udostępnić informację publiczną?

Art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje termin udostępnienia informacji publicznej. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku jednak w sytuacji gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W jakiej formie następuje udostępnienie informacji publicznej?

Informację publiczną na wniosek należy udostępnić w sposób i w formie zgodnie z wnioskiem, jednak w przypadkach gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku – wówczas podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem jednocześnie wskazując, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Czy istnieją ograniczenie prawa do informacji publicznej?

Zgodnie z ustawą dostęp do informacji publicznej może być ograniczony ze względu na: ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy – przy czym nie dotyczy to osób pełniących funkcje publiczne, gdy informacja ma związek z pełnieniem tej funkcji lub gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ochrona oraz organizacja ochrony informacji niejawnych

Ważne znaczenie w zakresie informacji niejawnych ma sposób w jaki są one chronione. Aby zapewnić odpowiednią ochronę informacji niejawnych, wymagana jest ich odpowiednia kontrola. Polega ona na:
1) ustaleniu istniejącego stanu rzeczy;
2) ustaleniu, jak być powinno (zgodnie z przepisami prawa);
3) porównaniu istniejącego stanu rzeczy z tym, co być powinno;
4) określeniu, czy stany te są identyczne czy się różnią;
5) ustaleniu przyczyn różnic;
6) sformułowaniu zaleceń w celu uniknięcia niepożądanych zjawisk w przyszłości

Reasumując, zadaniem kontroli jest ustalenie stanu obowiązującego w odniesieniu do przyjętych kryteriów kontroli oraz ustalenie stanu rzeczywistego, w tym ewentualne ustalenie przyczyn braku zgodności z wyznaczonymi założeniami w tym zakresie.

Należy zaznaczyć, iż w zakresie ochrony informacji niejawnych istotne znaczenie odgrywają zasady prowadzenia przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Służbę Kontrwywiadu Wojskowego kontroli stanu ochrony informacji niejawnych. Ustawa szczegółowo wylicza zadania ABW i SKW w zakresie nadzoru funkcjonowania systemu ochrony informacji niejawnych.

Stosownie do treści art.  10 ustawy ABW i SKW, nadzorując funkcjonowanie systemu ochrony informacji niejawnych w jednostkach organizacyjnych pozostających w ich właściwości określonej w ust. 2 i 3 – prowadzą kontrolę ochrony informacji niejawnych i przestrzegania przepisów obowiązujących w tym zakresie, realizują zadania w zakresie bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, prowadzą postępowania sprawdzające, kontrolne postępowania sprawdzające oraz postępowania bezpieczeństwa przemysłowego, zapewniają ochronę informacji niejawnych wymienianych między Rzecząpospolitą Polską a innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi, a także prowadzą doradztwo i szkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych.

Uprawnienia kontrolerów

Same uprawnienia kontrolerów można podzielić na dwie grupy:
1) dotyczące swobodnego poruszania się po obiektach kontrolowanych,
2) uprawnienia do przeprowadzenia dowodów.

Uprawnienia kontrolerów mają na celu zapewnienie rzeczywistego i sprawnego wykonania kontroli. Należy jednak zaznaczyć, że realizacja tych uprawnień jest podporządkowana zasadzie adekwatności poprzez użycie przez ustawodawcę zwrotu „w zakresie niezbędnym”. Oznacza to, że podczas realizacji kontroli funkcjonariusz korzysta tylko z tych uprawnień, które w danej sytuacji są niezbędne do osiągnięcia celu kontroli.

Klasyfikowanie informacji niejawnych – klauzule tajności

Oprócz ochrony informacji niejawnych, istotną kwestię odgrywa także sposób ich klasyfikacji. Sama klasyfikacja jest związana z przyznaniem informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego postępowania z tą informacją podczas okresu ochronnego. Szczególnie należy zaznaczyć, że informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do takich informacji. Wyróżniamy cztery rodzaje klauzul tajności:
1) „ściśle tajne”
2) „tajne”
3) „poufne”
4) „zastrzeżone

Klauzula „ściśle tajne” jest przyznawana informacjom, których ujawnienie nieuprawnionym podmiotom spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla państwa. Klauzula „tajne” w przypadku ujawnienia informacji nią oznaczonych spowoduje również poważną szkodę dla państwa jednak w mniejszym zakresie niż w przypadku klauzuli „ściśle tajne”. Klauzulę „poufne” stosuje się w przypadku informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast klauzula „zastrzeżone” jest stosowana na dokumentach zawierających informacje, których nieuprawnione ujawnienie może być szkodliwe dla organów władzy publicznej lub innych jednostek organizacyjnych w zakresie zadań dotyczących obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości oraz interesów ekonomicznych państwa polskiego.

Najważniejsze znaczenie odnośnie klasyfikacji i przyporządkowania określonej klauzuli danym informacjom, odgrywa stopień i rodzaj szkody jakiej może doznać państwo w przypadku ujawnienia informacji niepożądanym podmiotom.

Decyzja o przyznaniu określonej klauzuli danym informacjom należy do wytwórcy informacji niejawnej.

Warto podkreślić, że art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych określa zasady ochrony informacji niejawnych. Zgodnie z jego treścią informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Nadto muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności. Art. 8 ustawy określa również wymogi dotyczące ochrony informacji niejawnych odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz ich przetwarzania w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności.

Udostępnianie informacji niejawnych

Należy zaznaczyć, że najważniejsze znaczenie w zakresie udostępniania informacji niejawnych odgrywa ustawa, gdyż to właśnie ona zawęża dostęp do informacji niejawnych. Czyni to w zakresie podmiotowym zawężając wyłączone do osób, które dają gwarancję zachowania tajemnicy. Muszą one spełniać ustawowe wymogi dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem. Musi to zostać potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania sprawdzającego. Zgodnie z ustawą osoba, która w wyniku przeprowadzonego wobec niej postępowania sprawdzającego uzyskała zgodę na dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą „tajne”, nie jest upoważniona do dostępu do wszystkich informacji niejawnych, które posiadają klauzulę „tajne” (lub niższą). Ma ona dostęp tylko do tych informacji, które są jej niezbędne do realizacji służbowych zadań. Jest to tzw. zasada „need to know”. Zgodnie z tą zasadą żadna osoba nie może wymagać dostępu do informacji niejawnych, jeżeli informacja ta nie jest mu potrzebna do wykonywania określonej pracy na określonym stanowisku. Warto w tym momencie przytoczyć jeden z wyroków WSA, zgodnie z którym: Posiadanie uprawnień do dostępu do informacji niejawnej (stosowny certyfikat) nie jest wystarczające, jeżeli dostęp do nich nie jest związany z wykonywaniem pracy lub pełnieniem służby na zajmowanym stanowisku.

Dostęp do informacji publicznej – Podsumowanie na koniec

Kwestia odpowiedniej ochrony informacji niejawnych oraz ich udostępniania odpowiednim podmiotom odgrywa bardzo istotną rolę w zakresie bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Brak skutecznych działań odnoszących się zarówno do sposobu przechowywania, kontroli jak i udostępniania informacji niejawnych, może narazić nasze państwo na bardzo poważne, negatywne skutki, co w konsekwencji w dalszej kolejności może negatywnie wpłynąć na sytuację każdego z nas.

Autor: Rafał Adamczyk – inspektor pracy z Okręgowego Inspektoratu Pracy w Kielcach

Bibliografia:
1) Barta P., Litwiński P., Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2015
2) Hoc S. (red.), Ochrona danych osobowych i informacji niejawnych w sektorze publicznym, C. H. BECK, Warszawa 2013.
3) Hoc S., Szewc T., Ochrona danych osobowych i informacji niejawnych, C. H. Beck, Warszawa 2014.
4) Wyrok WSA z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Wa 280/2007
5) Ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27);
6) Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U.2023.756 t.j. z dnia 2023.04.21).

Opracowanie zdjęcia głównego, oraz pozostałych ilustracji: Maciej Ziegler SukcesStudio.pl